Artikel:

Inkoop in het sociaal domein: subsidietenders als alternatief?

11 april 2022

Aanbesteden in het sociaal domein is al geruime tijd onderwerp van debat. De kosten binnen het sociaal domein stijgen steeds verder. Het huidig kabinet heeft daarom voor 2022 € 1,3 miljard extra ter beschikking gesteld aan de gemeenten ter dekking van de tekorten in de jeugdzorg. Gemeenten zijn op zoek naar de juiste balans. Enerzijds om inhoudelijk te sturen op kwaliteit, en anderzijds efficiënte toegang te organiseren met het oog op kostenbeheersing. Binnen de grenzen van de Aanbestedingswet is al gezocht naar deze balans. Gemeenten hebben hiervoor reguliere aanbestedingsprocedures, aanbestedingsprocedure met verlicht regime, open house modellen en andere varianten geprobeerd. Dit heeft niet het gewenste resultaat teweeg gebracht.

Voor hoog specialistische vormen van zorg wordt vaak het instrument subsidie gebruikt. Kan een subsidietender uitkomst bieden bij meer generieke vormen van zorg om kosten te beheersen en kwaliteit te bewaken?

Aanleiding

De Tweede Kamer heeft aangegeven de concurrentiestelling in het sociaal domein onwenselijk te vinden. De Tweede Kamer concludeert dat het huidig aanbestedingsregime onnodige administratieve lasten met zich meebrengt die goede aanbieders uit de markt prijst. Tegelijkertijd is de Tweede Kamer van mening dat de huidige vormen van inkoop in het sociaal domein door de concurrentie en prijsstelling leiden tot een ‘race to the bottom’. Om deze negatieve ontwikkelingen een halt toe te roepen heeft de Tweede Kamer twee wetsvoorstellen in behandeling:

  • Voorstel van wet tot wijziging van de Aanbestedingswet 2012 in verband met het schrappen van de verplichte aanbesteding binnen het sociaal domein1 en
  • Wetsvoorstel Maatschappelijk Verantwoord Inkopen Jeugdwet en Wmo 20152

In beide wetsvoorstellen hebben de indieners kritiek op het competitieve karakter van aanbestedingen die afbreuk doen aan de kerntaak van zorgaanbieders: zorg verlenen. De mogelijke afschaffing van aanbestedingen in het sociaal domein biedt zowel kansen als verplichtingen om te zoeken naar passende alternatieven. Een subsidietender kan een alternatief zijn voor aanbesteden.

Wat is een subsidietender?

Van een subsidie is sprake wanneer een bestuursorgaan middelen ter beschikking stelt ten behoeve van de activiteiten van een subsidieaanvrager. Er is expliciet geen sprake van betaling voor geleverde diensten. Bij een subsidie hoeft het bestuursorgaan geen inhoudelijke afweging te maken over de aard en wijze waarop de subsidieaanvrager zijn activiteiten verricht.

Een subsidietender is een procedure waarbij op basis van een verdelingsmodel subsidies worden verleend. Bij een subsidietender worden selectie- en kwaliteitscriteria gesteld aan de aanvraag. Door deze criteria kan het bestuursorgaan toch verzekeren dat de activiteiten van de subsidieaanvrager voldoen aan het kwaliteitsniveau dat voortvloeit uit wet- en regelgeving. Subsidietenders worden nu al met enige regelmaat toegepast voor de financiering van  hoogspecialistische (jeugd)zorg, kunst en cultuur.

Op subsidietenders is de Aanbestedingswet niet van toepassing. Subsidietenders vallen volledig onder de Algemene wet bestuursrecht. De verdelingsmethodiek dient te voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Omdat er sprake is - of kan zijn - van een schaars publiek middel, dient de subsidietender te voldoen aan de criteria van objectiviteit, transparantie en non-discriminatie. Doorgaans is een subsidietender zo ingericht dat geïnteresseerde partijen in een vast tijdvak een aanvraag voor subsidie kunnen indienen. Het bestuursorgaan dat de subsidie verleent, beoordeelt vervolgens welke subsidieaanvragen voor verlening in aanmerking komen.

Waarom een subsidietender?

Binnen het sociaal domein hebben gemeenten al vele inkoopmodellen uitgeprobeerd. Sommige alternatieven zijn – of waren – meer succesvol dan andere. Zo bleek dat een aanbesteding, al dan niet met verlicht regime, hoge administratieve lasten voor alle betrokken partijen met zich bracht. Ook werd gedurende de uitvoeringsfase van de opdracht geconstateerd dat de kosten op casus-, traject-, of organisatieniveau toch moeilijk beheersbaar bleken. Bij toepassing van een open house inkoop bleek vaak sprake van een overdaad aan inschrijvers. Daarbij zijn vaak het aantal overeenkomsten en de inhoudelijke controle op die overeenkomsten moeizaam gebleken.

Het bestuursorgaan beoordeelt bij een subsidietender slechts of de activiteiten van de aanvrager passen binnen het doel van de subsidieregeling. De gemeente kan daarbij een subsidieplafond vaststellen. Wanneer het subsidieplafond is bereikt kan de gemeente besluiten geen subsidies meer te verlenen. Tijdens de uitvoering van de activiteiten kunnen gemeenten een subsidie intrekken of lager vaststellen als de uitvoering van de activiteiten niet voldoet aan de gestelde eisen.                                                         

Sturing en kostenbeheersing

Gemeenten hebben behoefte om enerzijds te kunnen sturen op de kwaliteit van de dienstverlening, en anderzijds de kosten te kunnen beheersen. De verschillende mogelijkheden tussen een overheidsopdracht en subsidietenders zetten wij hieronder nader uiteen.

Overheidsopdracht

Subsidietender

Er komt een private overeenkomst tot stand die voortdurend kan worden getoetst en gemanaged.

De subsidieregeling en -beschikking zijn leidend. De gemeente kan aanvullend een subsidieovereenkomst sluiten.

Bij niet-nakoming kan de overeenkomst worden ontbonden.

Wanneer de zorgaanbieder zijn taken niet (naar behoren) uitvoert kan de gemeente de subsidiebeschikking intrekken of de subsidie uiteindelijk lager vaststellen.

Geschillen worden beslecht bij de civiele rechter.

Geschillen worden beslecht in een bestuurlijke bezwaar- en beroepsprocedure.

Er is sprake van continue contractmanagement.

De prestaties van de subsidieontvanger worden beoordeeld op vaste momenten.

De overeenkomst wordt beheerst door de Aanbestedingswet, aanbestedingsstukken en overeenkomsten.

De kwaliteit van dienstverlening wordt getoetst aan nationale wet- en regelgeving, alsmede lokale verordeningen en de subsidieregeling en -beschikking.

 

Bij subsidieverlening binnen het sociaal domein dient de gemeente nog steeds rekening te houden met een reële prijs. Over de toepassing van reële tarieven leest u meer in dit artikel.

Bij een subsidie mag een bestuursorgaan minder sturen op de inhoudelijke uitvoering. Wanneer bestuursorganen toch actief gaan sturen op de activiteiten van de subsidieontvanger bestaat het risico dat wederzijds afdwingbare verplichtingen ontstaan. Een subsidie kan dan omslaan in een overheidsopdracht.

Slotsom

De keuze voor een overheidsopdracht of subsidie is niet altijd makkelijk te maken. Des te moeilijker is deze keuze wanneer er veel (geschikte) marktdeelnemers zijn. Een subsidietender biedt mogelijkheden om de invulling van de activiteiten als verantwoordelijkheid te laten bij de subsidieontvangers. Daarvoor is het nodig dat bestuursorganen vertrouwen op de kennis en kunde van marktdeelnemers. Tegelijkertijd kunnen aanbieders hun activiteiten verrichten tegen de laagst mogelijke administratieve lasten naar beste kennis en kunde.

Als u vragen heeft over subsidietenders of de financiering van zorg op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning, Jeugdwet of Participatiewet kunt u terecht bij uw specialisten van BDO Legal. Ook denken wij graag met u mee vanuit onze verschillende disciplines binnen BDO over de financiële vraagstukken omtrent de (jeugd-)zorg en Participatiewet. Onze juristen en financieel adviseurs trekken daarin gezamenlijk op.


1 Kamerstukken II 2018/19, 35 105
2 Kamerstukken II 2020/21, 35 816